CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale regionale per il Lazio
Nella persona del giudice monocratico Eugenio Musumeci, ha
pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio pensionistico iscritto
al n. 75827 del registro di segreteria della Sezione, riassunto da
Tempesta Franco, nato a Roma il 2 marzo 1938 ed ivi residente in
piazza Stefano Jacini n. 26, codice fiscale TMPFNC38C02H501X,
rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Vittoria Ferroni (del
foro di Roma) e Laura Casella (del foro di Velletri), nonche'
elettivamente domiciliato a Roma in via di San Basilio n. 61 presso
lo studio del primo di tali difensori;
Contro Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), in
persona del presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli
avvocati Giuseppina Giannico e Andrea Botta (entrambi iscritti
nell'elenco speciale annesso all'albo degli avvocati presso il
tribunale di Roma), nonche' elettivamente domiciliato a Roma in via
Cesare Beccaria n. 29 presso l'Avvocatura centrale INPS;
E contro Ministero degli affari esteri e della cooperazione
internazionale (MAECI), in persona del ministro pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, nonche'
domiciliato a Roma in via dei Portoghesi n. 12 presso la sede
dell'Avvocatura stessa.
Fatto e diritto
1. Con ricorso notificato al Ministero degli affari esteri e
della cooperazione internazionale (in sigla: MAECI) e all'INPS tra il
7 e il 9 maggio 2014, nonche' depositato presso questa Sezione il 29
di quello stesso mese, Franco Tempesta, cessato dal servizio presso
il MAECI il 31 marzo 2005 con il grado di ministro plenipotenziario,
ha contestato la misura della pensione di vecchiaia attribuitagli. In
particolare l'odierno ricorrente, evidenziando di aver svolto le
funzioni di vicedirettore generale per la Cooperazione economica e
finanziaria multilaterale fino al 19 settembre 2001 e poi quelle di
ambasciatore a Citta' del Messico fino alla su menzionata data di
collocamento a riposo, ha sostenuto che l'indennita' di posizione a
cui avrebbe avuto diritto sarebbe stata ben piu' elevata (cioe'
oscillante fra i 31.000 e i 65.500 euro, in paragone a quella di
13.277,56 euro che concretamente aveva percepito nelle su descritte
funzioni di ambasciatore) qualora, alla data del 31 marzo 2005 in cui
era stato collocato a riposo, egli avesse invece prestato servizio in
un ufficio centrale del MAECI a Roma.
Su tale presupposto logico il Tempesta, rilevando altresi' che la
carriera diplomatica implica necessariamente che il servizio venga
svolto per taluni periodi all'estero e per talaltri in Italia, ha
lamentato (anche sulla scorta di due tabelle di comparazione sia
della pensione sia della retribuzione spettanti per il caso in cui
l'ultima sede di servizio fosse stata a Roma o, invece, all'estero:
all. 3 e 4 di parte ricorrente) che il trattamento pensionistico
attribuitogli, venendo collocato a riposo allorquando risultava
assegnato ad una sede estera, era stato notevolmente inferiore
rispetto a quello che altrimenti egli avrebbe conseguito:
qualora, al pari di altri ex colleghi, nonche' secondo una
prassi adottata dal MAECI «... negli ultimi anni...» (pag. 16 del
ricorso), fosse stato chiamato a prestare servizio in sede centrale
finanche poco tempo prima della suddetta data di pensionamento;
ovvero nel caso in cui fosse stato collocato a riposo nel
settembre 2001 allorche', essendo appunto in servizio a Roma,
percepiva un'indennita' di posizione largamente superiore a quella
poi goduta nel marzo 2005.
Conclusivamente il Tempesta ha domandato che l'indennita' di
posizione da computarsi ai fini pensionistici gli venga riconosciuta,
in via principale, «... in misura pari a quella del personale di pari
grado e funzioni in servizio in Italia»: ossia avendo riguardo alla
posizione funzionale di rango piu' elevato o, in subordine, a quella
di rango meno elevato che presso l'Amministrazione centrale puo'
venir attribuita a «... funzionari dello stesso grado di ministro
plenipotenziario...»; ovvero, in via ulteriormente subordinata, nella
medesima misura «... che [egli] percepiva prima della partenza per
l'estero...» (pagg. 21 - 22 del ricorso, passim). L'odierno
ricorrente ha altresi' prospettato un'eccezione di illegittimita'
costituzionale del primo comma dell'art. 170 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 18/1967: qualora interpretato nel
senso che la «... misura minima...» dell'indennita' di posizione, ivi
sancita per il periodo in cui il rapporto d'impiego venga svolto
all'estero, permanga tale anche ai fini pensionistici.
2. Con comparsa depositata il 16 ottobre 2014 si e' costituito il
MAECI, contestando la giurisdizione di questa Corte in favore di
quella del giudice amministrativo; nonche' eccependo l'estinzione,
per prescrizione, della pretesa del Tempesta.
Nel merito quella pubblica amministrazione ha evidenziato che per
il personale diplomatico all'estero l'indennita' di posizione e'
dovuta nella misura minima, corrispondente alla c.d. parte fissa, in
virtu' di un'espressa previsione di cui al decreto legislativo n.
62/1998 (che ha novellato il primo comma dell'art. 170 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 18/1967). Il MAECI ha altresi'
sottolineato che l'eventuale computo dell'indennita' di posizione in
misura eccedente quella minima risulterebbe sfornito di contribuzione
previdenziale; e ha rilevato che comunque «... ai fini
previdenziali...» (pag. 13 della memoria) verrebbe computata anche
una quota della c.d. indennita' di servizio all'estero (in sigla:
ISE), della quale invece non fruirebbe il lavoratore che
anteriormente al collocamento a riposo sia stato assegnato alla sede
centrale.
3. Con comparsa depositata il 23 ottobre 2014 si e' costituito
anche l'INPS: eccependo a sua volta il difetto di giurisdizione della
Corte dei conti, vista l'assenza di una previa pronuncia del giudice
amministrativo sulla spettanza (quand'anche per un brevissimo
periodo) dell'indennita' di posizione in misura superiore a quella
minima; nonche' contestando, in via subordinata, la propria
legittimazione passiva.
Nel merito l'ente previdenziale ha sottolineato l'inefficacia di
eventuali statuizioni a valenza pensionistica, se non precedute dalla
condanna datoriale al pagamento dei previ importi retributivi; ed ha
eccepito la prescrizione del diritto vantato dal Tempesta.
4. Questi, con memoria depositata il 7 novembre 2014, ha
insistito per l'accoglimento delle proprie domande: allegando a tal
fine una certificazione rilasciatagli dal MAECI il 10 dicembre
dell'anno precedente, nella quale veniva enunciato in qual misura
divergesse l'indennita' di posizione spettante ad un ministro
plenipotenziario, a seconda della circostanza di prestare servizio
presso un ufficio diplomatico all'estero o invece nella sede di Roma
(all. 1 alla suddetta memoria).
5. Con sentenza n. 820/2014 questa Sezione ha dichiarato il
difetto di giurisdizione di questa Corte sulla domanda attorea,
relativamente alla quale e' stato indicato come giudice munito di
giurisdizione quello amministrativo.
Tuttavia quella pronuncia, impugnata dal Tempesta, e' stata
riformata dalla Terza sezione giurisdizionale centrale d'appello: la
quale, con sentenza n. 385/2017, ha affermato la giurisdizione di
questa Corte sulla pretesa attorea.
Il Tempesta stesso, con istanza depositata il 26 ottobre 2017, ha
quindi riassunto il giudizio: insistendo, anche mediante un'ulteriore
memoria depositata il 29 gennaio scorso, per l'accoglimento delle
proprie domande originarie.
Pur regolarmente evocato in giudizio, non e' tornato a
costituirsi il MAECI. Mentre l'INPS, con comparsa depositata il 16
gennaio 2018, ha insistito per il rigetto della pretesa attorea.
All'udienza del 5 febbraio 2018 la causa e' stata discussa dalle
parti e, infine, questo giudice l'ha trattenuta in decisione.
6. Originariamente l'odierno giudizio e' stato proposto dopo
l'entrata in vigore della legge n. 69/2009: il cui art. 46 ha tra
l'altro novellato il quarto comma dell'art. 307 c.p.c. nel senso di
consentire al giudice di emettere ex officio una pronuncia di
estinzione. Tale possibilita' impone dunque di verificare, pur in
assenza di un'eccezione in tal senso, se il giudizio stesso sia stato
tempestivamente riassunto.
Concretamente la sentenza d'appello in tema di giurisdizione
risulta depositata il 31 luglio 2017, mentre l'atto di riassunzione
e' stato notificato alle parti resistenti il 25 ottobre di quel
medesimo anno e depositato presso questa Sezione l'indomani: con
conseguente palese rispetto del termine di tre mesi sancito dal primo
comma dell'art. 50 c.p.c...
7. Acclarata ormai la giurisdizione di questa Corte sull'odierna
domanda attorea, l'eccezione di prescrizione sollevata dalle
resistenti puo' semmai circoscrivere, sul piano temporale, il diritto
del Tempesta a differenze pensionistiche; ma non gia' elidere tout
court il diritto da lui rivendicato. Mentre l'assenza di un
provvedimento amministrativo da impugnare dimostra l'irrilevanza di
una pronuncia giudiziale sul rapporto d'impiego e la conseguente
inesistenza di una pregiudizialita' amministrativa nel caso di
specie.
8. Nel merito l'indennita' di posizione e' determinata
contrattualmente con riguardo alla posizione funzionale rivestita da
ciascun appartenente alla carriera diplomatica.
Nel caso di specie dal curriculum del Tempesta (all. 8 al
ricorso), le cui risultanze non sono state contestate dal MAECI, si
evince che gia' dal 1996 l'odierno ricorrente rivestiva il grado di
ministro plenipotenziario di prima classe; e che nel gennaio 2000
egli era stato nominato vicedirettore generale per la Cooperazione
economica e finanziaria multilaterale. Orbene tale posizione
funzionale, ai sensi del combinato disposto dell'art. 1 lettera c)
del decreto MAECI n. 2069/2000 e nell'art. 20 comma 2 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 107/2006, avrebbe attribuito al
Tempesta, qualora questi l'avesse rivestita alla data di collocamento
a riposo (31 marzo 2005), il diritto ad una retribuzione di posizione
pari a 31.000 euro annui.
Invece la successiva designazione dell'odierno ricorrente, nel
settembre 2001, quale ambasciatore in Messico aveva comportato
l'applicazione del primo comma dell'art. 170 del gia' menzionato
decreto del Presidente della Repubblica n. 18/1967: il quale, nel
testo risultante dalla novella di cui all'art. 4 del decreto
legislativo n. 62/1988, attribuisce al personale in servizio
all'estero «... l'eventuale indennita' o retribuzione di posizione
nella misura minima prevista dalle disposizioni applicabili... quando
e' in servizio presso le rappresentanze diplomatiche...». Talche' nel
marzo 2005, allorquando il Tempesta svolgeva ancora funzioni
diplomatiche in Messico, la retribuzione di posizione risultava
spettargli nella ben piu' modesta misura annua di 13.277,56 euro
sancita dal comma 3 del teste' menzionato art. 20 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 107/2006.
9. Su quest'ultima cifra minima, una volta ragguagliata alle
tredici mensilita' annue, concordano perfettamente sia la tabella che
costituisce l'allegato 4 di parte ricorrente, sia la certificazione
rilasciata il 10 dicembre 2013 dal MAECI al Tempesta (acclusa alla
memoria da questi depositata il 7 novembre dell'anno successivo).
Mentre l'entita' della retribuzione di posizione che sarebbe invece
spettata all'odierno ricorrente qualora avesse continuato a lavorare
a Roma corrisponde, in quella medesima certificazione, alla posizione
funzionale di vicedirettore generale: ossia alla meno elevata tra
quelle che, ai sensi del quinto comma dell'art. 16 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 18/1967, possono venir attribuite ad
un ministro plenipotenziario.
La reiterazione del su descritto squilibrio sul versante
pensionistico risulta altresi' confermata dalla tabella comparativa
che costituisce l'allegato 3 di parte ricorrente, anch'essa
incontestata ex adverso: nella quale e' indicata la pensione annua
lorda spettante al pensionato Italia (123.000 euro) e a quello estero
(93.000 euro). Da quella medesima tabella si appalesa, inoltre, come
la discrasia quantitativa sia altrettanto grave pure per l'indennita'
di buonuscita: talche' non puo' nemmeno sostenersi che quest'ultima
vada minimamente a bilanciare la sperequazione sul piano
pensionistico.
Neppure e' stata avversata dal MAECI la postulazione attorea
secondo cui, in facto, rientrare in Italia finanche poche settimane
prima del collocamento a riposo avrebbe consentito al Tempesta «...
di fruire di un completo trattamento pensionistico... computato
sull'indennita' di posizione nella misura massima» (pag. 16 del
ricorso).
10. Reputa questo giudice che tale rilevante sperequazione
(concettuale e quantitativa) tra un funzionario diplomatico che abbia
svolto a Roma l'ultima tranche del servizio presso il MAECI ed uno
che invece abbia lavorato in una sede estera quell'estremo segmento
temporale, seppur legittima in costanza del rapporto d'impiego, non
sia ammissibile che permanga oltre la data di pensionamento:
allorquando ovviamente vengono a cessare le funzioni sino a quel
momento esercitate, in Italia o all'estero, da ciascun appartenente
alla carriera diplomatica. Mentre quel che viene conservato e'
soltanto il grado rivestito: tanto che il settimo comma dell'art. 101
del decreto del Presidente della Repubblica n. 18/1967 consente che
«... all'atto del collocamento a riposo puo' essere conferito al
funzionario diplomatico, a titolo onorifico, il grado immediatamente
superiore» a quello raggiunto in costanza di servizio.
Gia' il principio di unitarieta' del ruolo della carriera
diplomatica enunciato dal primo comma di quel medesimo art. 101 rende
evidente la totale irragionevolezza insita nell'attribuire a due
appartenenti alla carriera diplomatica trattamenti pensionistici
quantitativamente assai diversi semplicemente in relazione ad una
circostanza di fatto non piu' in essere. Analogamente contrastante
con il fondamentale parametro di cui al secondo comma dell'art. 3
della Costituzione sarebbe anche la sperequazione tra due diplomatici
gia' in servizio all'estero, qualora uno di essi venisse richiamato
presso l'Amministrazione centrale poco tempo prima del collocamento a
riposo, in prossimita' della conclusione di una carriera
quarantennale (qual e' solitamente quella dei funzionari diplomatici,
come nel caso concreto del Tempesta: all. 8 al ricorso), e l'altro
invece rimanesse a lavorare all'estero.
11. Sul piano letterale appare poi evidente come la misura
normale della retribuzione di posizione coincida con quella goduta
dal funzionario diplomatico che presti servizio in Italia: deponendo
in tal senso sia il primo comma del gia' richiamato art. 170, laddove
considera la retribuzione di posizione spettante nel caso di servizio
all'estero come la «...misura minima...», anziche' quella base; sia
la normativa contrattuale: tra cui p.es. l'art. 20 comma 1 del gia'
menzionato decreto del Presidente della Repubblica n. 107/2006 che
rende applicabili, al funzionario diplomatico che presti servizio in
Italia, «... le misure della retribuzione di posizione...» senza
aggettivazione di sorta. Talche' logica vuole che, nel momento in cui
le funzioni diplomatiche all'estero cessano in virtu' del
collocamento a riposo, ai soli fini del trattamento di quiescenza la
retribuzione di posizione venga automaticamente ripristinata nella
misura integrale attribuita a quel dato lavoratore avuto riguardo al
grado da lui posseduto; nonche' alle funzioni che, in base ai grado
stesso e alla normativa richiamata ai precedenti paragrafi 8 e 9,
sarebbero state a lui conferibili permanendo in servizio presso
l'Amministrazione centrale.
12. Inoltre la tesi secondo cui il piu' volte menzionato art. 170
vada interpretato nel senso di veder ripristinata, ai fini
pensionistici, la misura «italiana» della retribuzione di posizione
appare significativamente confortata dalla lettera a del comma 1
dell'art. 1-bis del decreto-legge n. 138/2011 (convertito dalla legge
n. 148/2011): norma che interpreta in via autentica l'art. 170 stesso
nel senso di escludere che l'indennita' integrativa speciale spetti
al dipendente del MAECI in costanza del servizio all'estero. Infatti,
nonostante tale previsione, l'indennita' integrativa speciale viene
comunque considerata nel trattamento di quiescenza del soggetto la
cui ultima sede di servizio sia stata all'estero: il che rende
inconferente al caso di specie la previsione generale di cui all'art.
43 del decreto del Presidente della Repubblica n. 1092/1973, a mente
della quale rileverebbe ai fini pensionistici soltanto la
retribuzione materialmente percepita. Ma allora, alla medesima
stregua, appare ovvio che debba tornare ad espandersi alla misura
normale anche l'indennita' di posizione, rispetto alla misura minima
prevista durante il servizio all'estero.
Invece, ad avviso del MAECI, il primo comma del piu' volte
richiamato art. 170 del decreto del Presidente della Repubblica n.
18/1967 legittimerebbe il computo, nel trattamento pensionistico, del
medesimo importo di retribuzione di posizione fruito da ciascun
funzionario diplomatico anteriormente al rispettivo collocamento a
riposo. In realta', pero', sul piano squisitamente testuale quella
norma ha soltanto l'effetto di limitare alla misura minima il quantum
della retribuzione di posizione fintantoche' il funzionario
diplomatico presti servizio all'estero.
13. Priva di pregio e' anche l'argomentazione difensiva secondo
cui la sperequazione pensionistica in commento risulterebbe
giustificata dalla percezione dell'ISE: la quale, invece, spetta
esclusivamente per il periodo in cui il funzionario diplomatico
presti servizio presso una sede estera. Ovviamente, quindi, tale
diversa indennita' non viene affatto conservata nel trattamento di'
quiescenza; mentre e' rimasta totalmente indimostrata la contraria
allegazione del MAECI. Il quale, oltretutto, ha operato un'evidente
confusione tra la parziale imponibilita' fiscale dell'indennita' de
qua, ex art. 51 comma 8 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 917/1986, ed il suo inesistente computo ai fini pensionistici.
D'altronde a quest'ultimo proposito appare del tutto ovvio che venga
esclusa l'ISE: perche' essa «...non ha natura retributiva essendo
destinata a sopperire agli oneri derivanti dal servizio
all'estero...»; e perche', inoltre, «...tiene conto della
peculiarita' della prestazione lavorativa all'estero...» (art. 171
del decreto del Presidente della Repubblica n. 18/1967). Invero una
diversa eventualita' sottenderebbe, assurdamente, che lo svolgimento
di funzioni diplomatiche all'estero si protragga oltre il
collocamento a riposo.
Fallace si appalesa, infine, pure l'obiezione del MAECI secondo
cui l'eventuale computo dell'indennita' di posizione in misura
eccedente quella minima non risulterebbe preceduto, nel caso di
specie, da alcuna contribuzione previdenziale: in contrario bastando
considerare l'eventualita' in cui il Tempesta, al pari di altri suoi
colleghi in servizio all'estero, fosse rientrato a prestare servizio
a Roma p.es. un mese prima del collocamento a riposo.
14. In virtu' delle molteplici considerazioni fin qui svolte
questo giudice, in una precedente pronuncia su identica fattispecie
(sez. Lombardia sentenza n. 53/2016, invocata anche dall'odierno
ricorrente), era pervenuto ad un'interpretazione costituzionalmente
orientata del primo comma dell'art. 170 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 18/1967: reputando che la misura minima ivi
sancita per la retribuzione di posizione valesse esclusivamente
durante il periodo di servizio all'estero del personale diplomatico.
E che, invece, il trattamento pensionistico andasse determinato sulla
base della fictio iuris costituita da un rientro a Roma del
diplomatico stesso in coincidenza con la data di suo collocamento a
riposo: con conseguente attribuzione, ai soli fini pensionistici, del
complessivo trattamento economico a cui egli avrebbe avuto diritto
prestando servizio a quella medesima data presso la sede centrale.
Tuttavia tale linea interpretativa appare oggi frustrata dagli
unici due precedenti giurisprudenziali che, a causa del dubbio sulla
giurisdizione che la Suprema Corte ha dipanato nell'odierno giudizio
(e che invece, prima dell'ordinanza n. 14795/2016, aveva quasi sempre
indotto il giudice contabile a declinare la propria giurisdizione in
casi analoghi), appaiono rinvenibili in punto di merito: ossia la
sentenza n. 244/2015 di questa Sezione, nonche' la recentissima
sentenza n. 112/2017 della Seconda sezione giurisdizionale centrale
d'appello (con la quale, anzi, e' stata annullata la pronuncia n.
53/2016 poc'anzi richiamata). In ambedue tali decisioni il rigetto di
domande analoghe a quella odierna e' stato motivato con un laconico
richiamo alla normativa generale, a cominciare dall'art. 43 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 1092/1973: norma che
pero', se non osta al computo dell'indennita' integrativa speciale
(benche' non percepita durante il servizio all'estero), del pari non
puo' precludere al funzionario diplomatico che fino alla data di
collocamento a riposo abbia lavorato all'estero il computo della
retribuzione di posizione nell'identica misura prevista per il suo
collega che abbia raggiunto quella medesima data prestando servizio
presso la sede del MAECI a Roma.
Nondimeno deve qui prendersi atto di tale orientamento
giurisprudenziale, enunciato oltretutto in grado d'appello. Talche'
risulta inevitabile sollevare dinanzi alla Consulta la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 170 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 18/1967, per contrasto con il secondo comma
dell'art. 3 della Costituzione: siccome interpretato dalla
giurisprudenza prevalente nel senso di prevedere che, nei confronti
del soggetto appartenente alla carriera diplomatica il quale alla
data di collocamento a riposo risulti assegnato ad una sede di
servizio all'estero, ai fini pensionistici la retribuzione di'
posizione venga computata soltanto nella «...misura minima prevista
dalle disposizioni applicabili...», anziche' in misura correlata al
grado rivestito da quel medesimo soggetto e alle funzioni a lui
conferibili avuto riguardo al grado stesso.